Die Bundesregierung will künftig „vor Ort“ kontrollieren, ob Deutschlands exportierte Waffen auch dort verbleiben, wo sie laut Endnutzer-Erklärung hingehören. Erste Eckpunkte dafür hat das zuständige Wirtschaftsministerium bereits vorgelegt. Deutschland wäre damit erst der dritte Staat weltweit, der „on-the-spot“ kontrolliert. Bis jetzt wenden nur die USA und die Schweiz so genannte Postshipment-Kontrollen an. Ein Schlaglicht auf diese Ansätze:

Im Waffen machen war der Homo Sapiens schon immer ein Großer (Munitionsfabrik I. Weltkrieg). Die Fähigkeit zu deren Kontrolle ist bis heute unterentwickelt – Foto: Ministry of Information., CC-Lizenz

Die US-Programme „Blue Lantern“ und „Golden Sentry“

Gleich drei Kontrollprogramme mit Postshipment-Verfahren legten die USA in den 1990er Jahren auf. Der Grund: Nach dem Kalten Krieg alleinige Supermacht, hatten die Vereinigten Staaten nun ein gesteigertes Interesse an einem Überblick, wo und wer sich auf dem Globus mit US-Waffen versorgt. Das wichtigste Postshipment Programm betreibt das US-Außenministerium unter der Bezeichnung „Blue Lantern“. Hier kontrollieren Mitarbeiter der US-Botschaften im Land XY, ob das, was über den kommerziellen Waffenmarkt aus den USA eingeführt wurde, auch der genehmigten Endnutzung entspricht. Kontrolliert wird beispielsweise, ob ein Waffenhändler in Deutschland, die aus den USA bezogenen Halbautomatik-Sturmgewehre wirklich nur an hierzulande berechtigte Kunden, wie Jäger, abgibt. Die beiden anderen Postshipment-Programme sind „Golden Sentry“ des Pentagon, für Waffendeals, welche die US-Regierung direkt mit anderen Ländern abschließt, und es gibt End-Use Checks des US-Handelsministeriums für Dual-Use Güter.

Charakter eines Managementtools

Das „Blue Lantern“ Kontroll-Spektrum reicht von Kleinwaffen nebst Munition bis hin zur Weltraumtechnik – alle Güter und Dienstleistungen, welche die United States Munitions List (USML) aufführt. Nach einer Fülle von Indikatoren, wie „den US-Behörden unbekannter Endnutzer“ werden Rüstungsgeschäfte gefiltert und landen unter Umständen auf einer „Watchlist“; von der dann die Kandidaten für on-the-spot Kontrollen stammen. Diese reichen dann von schlichten Telefonanrufen, ob die Endnutzerfirma überhaupt existent ist, bis hin zu Besuchen von US-Beamten auf dem Firmengelände. Die Bandbreite des US-Vorgehens lässt sich bei Wikileaks nachlesen. Selbstbindende Sanktionsmechanismen gibt es nicht. Sollten Verstöße festgestellt werden, ist das weitere Vorgehen immer eine politische Entscheidung des Außenministeriums. Ein Behördenmemo hebt sogar hervor, dass aus konstruktiv verlaufenden Kontrollbesuchen, wirtschaftliche Vorteile für ein Unternehmen entstehen können, in Form einer Export-Empfehlung. Das US-Postshipment ist eher ein Managmentool um Compliance und Bona Fides im Käufernetzwerk herzustellen.Das Ziel, die Gefahr von Waffen zu minimieren, steht nicht im Vordergrund.

US-Postshipment ist nationales Recht extraterritorial angewandt

Wieviel echte vor Vor-Ort-Kontrollen stattfinden, wird in den Jahresberichten zu „Blue Lantern“ nicht ausgewiesen. Aber schon die Gesamtzahl der Kontrollen, die auch Vorabchecks enthalten, ist äußerst gering. Seit 1990 liegt sie meist unter einem Prozent der Exportanfragen – bei den 63.000 Anfragen 2014 gab es lediglich 564 „Blue Lantern checks“. Auch die personelle Ausstattung ist dürftig. Im US-Außenministerium betreuen gerade einmal fünf Beamte plus ein Angestellter  „Blue Lantern“, zusätzlich zu anderen Aufgaben, wie das Ministerium angibt. Das dort zuständige Office of Defense Trade Controls Compliance hatte 2013 ein Budget von 1,5 Millionen US-Dollar. Das Merkmal des US-Verfahrens: „Blue Lantern“ ist nationales Recht der Vereinigten Staaten, das in den Importländern extraterritorial ohne deren vertragliche Zustimmung angewandt wird und damit in Souveränitätsrechte eingreift. Die Bundesregierung beschwerte sich 2010 bei den Vereinigten Staaten, dass man sie nicht vorab informierte und einbezog, wenn US-Beamte hierzulande Importfirmen Kontrollbesuche abstatteten. Inzwischen wurde diese Praxis geändert, ergab eine Nachfrage des Autors beim Bundeswirtschaftsministerium. Die Amerikaner zeigen Vor-Ort-Kontrollen nun vorab an und werden dann von deutschen Beamten begleitet.

Das Schweizer Modell

Näher am künftigen Modell der Bundesrepublik dürfte das Schweizer Postshipment-Verfahren sein, das vertragsbasiert funktioniert. Dieses existiert erst seit 2013. Der Anlass für seine Einführung war, wie in Deutschland, politischer Handlungsdruck; entstanden durch im syrischen Bürgerkrieg aufgetauchte Handgranaten des Schweizer Rüstungskonzerns RUAG. Diese waren ursprünglich an die Vereinigten Arabischen Emirate geliefert worden und hätten das Land laut Kaufvereinbarung nie verlassen dürfen. Nun gibt es folgenden Standardpassus in den Nichtwiederausfuhr-Erklärungen für Schweizer Waffen:

„„That the Swiss authorities have the right to verify the enduse and end-use location of any supplied item at any time on their demand.“

Zahlreiche Ausnahmen im Vorfeld

Für sich klar und eindeutig, wird der Post-Shipment Passus aber sehr selektiv angewandt. So kommt er nicht in Verträge mit Ländern, welche in der Kriegsmaterialverordnung der Eidgenossen in Anhang Zwei gelistet sind – 25 Staaten, zumeist aus EU und NATO. Darunter Deutschland (größter Importeur von Schweizer Waffen) und die USA. Zudem gilt Postshipment nur für zwischenstaatliche Waffengeschäfte der Schweiz; kommerzielle Waffendeals und Munitionslieferungen fallen generell nicht darunter. Eine weitere Ausnahme: Für die nach Schweizer Definition „besonderen militärischen Güter“ gibt es keine Vor-Ort-Kontrollen. Dies sind Produkte, die nicht direkt als Waffe eingesetzt werden können, wie beispielsweise Trainingsflugzeuge (ohne Waffenträgereigenschaften) für die Luftwaffe.

Die Schweizer „Risikomatrix“

Wen die Schweizer dann aus den Ländern kontrollieren, für die Postshipment gilt, bestimmt das zuständige Schweizer Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) über eine „Risikomatrix.“ Deren Grundlage ist ein neuer Paragraph in der Kriegsmaterialverordnung. Dieser besagt, dass wenn ein „erhöhtes Risiko“ in einem Endverbleibsland festgestellt wird, dass die Waffen illegal weitergereicht werden, darf die Schweiz vor Ort kontrollieren. Die Risikomatrix erfasst die Länder in vier Quadranten: geringe, mäßige, hohe und erhöhte Gefahr der illegalen Weitergabe. Wo, wer in der Matrix landet ist laut Simon Plüss, Ressortleiter Rüstungskontrolle und Rüstungskontrollpolitik SECO, vor allem von der Sicherheitslage und der Waffenart abhängig. So werden Länder mit Kleinwaffendeals in der Matrix angeblich kritischer eingestuft. „Sturmgewehre lassen sich leichter verschieben, als beispielsweise ein stationäres Flugabwehrgeschütz, das die Schweiz geliefert hat“, so Plüss. Allerdings gibt es keinen Automatismus, dass Länder, die in der Matrix bei hohe und erhöhte Gefahr rangieren, Kontrollen erfahren. Es wird lediglich eine List mit Risikoländern erstellt, in Absprache mit dem Außenministerium und unter Zuarbeit des Nachrichtdienstes. Daraus erfolgen dann pro Jahr „Kontrollen, im oberen einstelligen oder knapp im zweistelligen Bereich“, so Plüss.

Drei Monate Vorbereitungszeit pro Kontrolle

Vor-Ort-Kontrollen gibt es meistens nicht vor zwei Jahren nach der Auslieferung. Erst dann, so Plüss weiter, könne man im Normalfall sicher sein, dass alle Waffen beim Endabnehmer angekommen seien. Im zuständigen SECO-Ressort für Rüstungskontrolle kümmert sich ein Beamter um das Thema „Postshipment“. Die Besichtigungen vor Ort führt dann Schweizer Botschaftspersonal durch, oft der Militärattaché. Als gängig nennt Ressortleiter Plüss eine Ankündigungs- und Vorbereitungszeit von drei Monaten im Vorfeld einer Besichtigung. Ein Paradebeispiel für Postshipment-Kandidaten ist der Libanon. Laut der SECO, fanden hier seit 2013 zwei Kontrollen statt. Man sollte meinen, dass der labile Staat mit ständigen Gewaltausbrüchen keinerlei Waffenlieferungen erhält. Doch die Schweiz rüstet dort die Präsidentengarde mit Handfeuerwaffen aus. Das Argument: Damit werde die Staatsgewalt gestärkt und ein Stabilisierungseffekt erzielt. Auch in den Emiraten, Ausgangspunkt des Handgranaten-Skandals, fanden schon on-the-spot Kontrollen statt, sagt Plüss. Deren Ziel waren bewaffnungsfähige Trainigsflugzeuge vom Typ Pilatus PC-21, zurzeit ein Verkaufsschlager der Schweizer in der Golfregion. Trotz des Vorfalls mit den Handgranaten, sei die Zusammenarbeit in Sachen Postshipment reibungslos, so SECO-Ressortleiter Plüss. Aus seiner Sicht, komme dies daher, dass die Emirate international einflussreicher werden wollen, wozu der Beweis von Kooperationsbereitschaft unerlässlich sei. Bis dato verliefen laut SECO-Angaben alle Postshipment-Verfahren ohne Beanstandung, so das keinerlei Sanktionen erfolgten. Wie diese im Einzelfall aussehen, dafür gibt es keine klaren Standards und Abläufe, sondern ist stets eine politische Entscheidung. Zurzeit gibt es auf Seiten der SECO Überlegungen, auch Munitionsverkäufe in ein Postshipment-Verfahren einzubeziehen,auf Basis einer Art Verbrauchs- und Lagerprotokolls des Abnehmers, indem dieser Lagerort und Verbrauch der Geschosse erfasst. 

Fazit

Weder das Postshipment-Verfahren der USA noch das der Schweiz überzeugen wegen ihrer selektiven Handhabung. Vor allem der amerikanische Ansatz entfällt als Orientierungspunkt für die Deutschland. Die aggressive exterritoriale Anwendung entspricht nicht der außenpolitischen Kultur der Bundesrepublik; der Charakter als „Managementtool“ passt nicht zum Ausgangspunkt der deutschen Überlegungen, auf dem Feld der Rüstungskontrolle mehr Glaubwürdigkeit zu erlangen. Am Schweizer Modell könnte zumindest die „Risikomatrix“ ein interessanter Ansatz sein, um ein klares und transparentes Verfahren für Vor-Ort-Kontrollen zu entwickeln.